增强危机意识建立响应体制 提高灾害救助应急管理能力——广州市民政局赴日本培训成果
作者:广州市外国专家局
成果名称:增强危机意识建立响应体制 提高灾害救助应急管理能力——广州市民政局赴日本培训成果
成果内容:
       2009年12月5日至25日,在广州市外国专家局的支持下,广州市民政局“自然灾害救助应急管理”培训班25人赴日本进行了学习。日本是灾害多发国家,应急管理救助工作起步较早。特别是上世纪80年代以来,日本多次经历伤亡重大、影响深远的特别重大自然灾害,在处置过程中逐步完善了救助应急管理体制、机制和法律体系,基本形成了符合国情的自然灾害救助应对体系,积累了许多成功的经验,值得我们学习和借鉴。   

  一、日本自然灾害救助概况

  

  (一)统一指挥、分级负责的应急管理体制。

  

  日本建立了以内阁府为中枢,通过中央防灾会议决策,突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制和中央、都(道、府、县)、市(町、村)三级防救灾组织管理体制。

  

  内阁府内设防灾局,并专设防灾大臣(又称防灾担当相)。作为中枢,内阁府负责汇总、分析日常预防预警信息(核、工业事故、环保事件除外),制订防灾和减灾政策,以及承办中央防灾会议日常工作等;牵头负责地震、台风、暴雨等自然灾害以及没有明确部门管理事件的应急救援工作。总务省消防厅牵头负责火灾、化学品等工业事故应急救援、救助工作。各类突发公共事件的预防和处置,由各牵头部门相对集中管理。

  

  在中央一级,平时由内阁总理大臣召集相关部门和提供公共服务的单位(如银行、红十字会、电信电话株式会社、广播协会等)负责人共同参与中央防灾会议。该会议是日常应急管理最高决策机构,负责制定防灾基本计划与防灾业务计划。在地方一级,地方首长和相关人士共同参与地区性的防灾会议,制定地区性防灾计划。当重大灾害发生时,内阁总理大臣征询中央防灾会议的意见,在内阁府成立“非常灾害对策本部”(类似于我国突发公共事件应急处置临时指挥部)进行统筹调度;在灾区设立“非常灾害现场对策本部”以便就近管理指挥。

  

  (二)完整的自然灾害救助法律体系。

  

  日本非常重视依据法律对灾害危机进行管理以及实施灾害救助工作,目前已制定防灾救灾以及紧急状态等有关危机管理的法律法规约227部。

  

  日本的《灾害救助法》要求政府建立有效的救助组织,确保必要的劳务、实施、设备、物质以及资金等。抢险救灾中的救助措施包括提供收容设施,提供食品、饮用水,提供衣服、被子等生活必需品,予以医疗救助,为灾民的生产经营提供必要的资金、材料等。在实施灾害救助时,政府有权征用物资,要求有关人员提供相应的劳务,政府对此予以补偿。地方政府要设立灾害救助基金,由地方政府按照前三年度地方税收平均数的千分之五的标准,从地方政府财政收入中提供相应经费纳入该基金。灾害救助基金的运用可以采取多种方式,比如存入银行、购买国债地方债,也可以用于购买救助所需的物品。

  

   同时,日本制定了《灾害抚恤金支付法》和《受灾者生活重建支援法》。日本在全国设立了“受灾者生活重建支援法人”,由其设立相应的基金,通过都道府县或直接向灾民提供重建资金。《严重灾害特别财政援助法》规定,除了公共土木设施之外,国家还要对农林水产业、中小企业的灾后重建特别的财政支持,包括予以特别补贴,为中小企业提供贷款担保等。

  

  (三)储备充足的应急物资和装备精良的应急救助队伍。

  

   日本政府的应急救援机动力量主要包括消防、警察、自卫队,消防部队是其中的中坚力量。1995年阪神地震后,日本政府正式建立消防援助队。2009年,消防部队共有94万人,数量是警察人数的四倍。大规模灾害发生时,消防部队可调度全国先进设备、人力、物力进入灾区进行救灾、灭火、救助等行动。消防部队还有8架专用直升飞机,1小时内可以达到辖区内任何地方。日本的应急庇护场所建设广泛,庇护场所、指示图随处可见。为提高广大家庭自救能力,日本家家户户门窗附近都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒和急救包。

  

  (四)科学防范的应急救助理念和广泛深入的宣传教育。

  

  阪神地震后,日本政府进行了深刻反思,并完善了其原有的防灾救灾教育体系,建立起一整套针对地震、火山、海啸等日本常见自然灾害的、面向全体公众的防灾救灾教育体系。一是内容全面。目前日本的防灾救灾教育覆盖地震、火山、海啸等常见自然灾害类型,每项灾害预防和救助教育在具体内容上包含灾前预警、灾中以及灾后自救、互救指导,家庭防灾救灾预案制作,社区互助,灾害管理,常备救灾物品等多个领域。二是覆盖全民。日本的防灾救灾教育针对不同年龄群体,设置了不同的教育内容,尤其注重对儿童的教育,从小培养其防护灾害、自我保护、自我救助的意识和能力。在年龄层次上实现了从幼儿园学童直至成年人的全覆盖。三是强调互救。日本防灾救灾教育中十分强调家人间、邻里间、社区间的互救开展。当灾害发生后,外部救援力量很有可能因某种客观原因无法及时到达救援地开展救灾工作,或因不熟悉灾区环境、情况而延缓救灾工作进展,因而灾区人们相互之间的救援显得尤为重要。在其编制的教育资料中,大多体现了一种人们相互扶持、共同渡过困难时期、抚慰创伤、共同展望未来的精神。与此相配套的是社区互助互救技能的培训,以及相关成功案例的传播。由此,日本灾区的救灾工作形成了自救——互救——外部救援的体系。

  

  (五)完善的自然灾害救助网络。

  

  日本的自然灾害救助分自救、政府救助和社会救助三大部分,其中,以自救和政府救助为主,社会救助为辅。

  

   在自救方面,日本自1966年起建立了完善的自然灾害保险制度,人们只要参加了保险,就可获得保险公司的赔付金,这将大大减轻灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的自然灾害保险为非强制性购买,民众可以根据自己对灾害保险的认识和对本地区的灾害危险性等进行综合判断,考虑是否购买灾害保险。目前,全国的灾害保险平均参保率约达20%。灾害保险制度的建立和实施,为日本灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产活动发挥了积极作用。

  

   政府救助是灾民在重建过程中最重要的救助来源,主要有两种形式:一种是通过灾害保险再保险的方式,帮助和促使保险公司积极开展灾害保险业务并按标准进行赔付;另一种是中央和地方政府根据受灾的严重程度和自救能力,直接向灾民提供资金救助。为减轻灾民重建时的负担,政府还根据《灾害减免法》不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。

  

   在社会救助方面,除社会各界捐款救助外,日本的金融机构也出台一些救济措施,如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。另外,一些地方团体向政府呼吁要求延长受灾者按揭贷款的偿还期限,并免除因此而增加的利息负担等。

  

  二、我国自然灾害救助的现状及问题

  

   2008年,全国发生了雨雪冰冻灾害、四川大地震、南方雨灾等灾害,尤其是四川汶川地震,造成四川、甘肃、陕西、重庆、云南、湖北、河南、贵州、山西等省(市)60,560人遇难,352,290人受伤,紧急转移安置438.564万人,累计受灾人数4,550.9241万人。

  

   党中央、国务院把防灾减灾作为实现国民经济社会可持续发展总体目标的一项重要保障,摆上重要议事日程,1998年国务院颁布实施了《中华人民共和国减灾规划(1998-2010年)》,2005年5月国务院颁布《国家自然灾害救助应急预案》。在各地区、各部门、各行业的共同努力下,国家防灾减灾能力明显提高,自然灾害救助逐渐走上政府管理与市场运作相结合的道路,明确了生产自救、群众互助的方式;自然灾害救助事业日趋成熟,管理部门的设置更加科学,社会成员的参与更加广泛,救助水平逐步提高,我国的自然灾害救助体系基本成形。主要包括:组织指挥系统,国家灾情会商机制与预警系统,国家自然灾害救助应急预案系统,国家自然灾害救助应急响应系统,救灾物资储备与救灾装备系统,灾害救助的社会动员系统,全国恢复重建工作管理系统,春荒与冬令救助管理系统,国家减灾组织指导系统,救灾与减灾的科技应用推广系统。

  

   我国自然灾害救助发展至今,在取得上述成就的同时,也存在不少问题,主要表现在以下几方面。

  

  (一)灾害救助缺乏法律依据。

  

   我国在防范自然灾害方面的法律有1998年颁布的《中华人民共和国防震减灾法》(以下简称《防震减灾法》)和2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)。《防震减灾法》在汶川地震中暴露出许多问题,比如有关地震灾后过渡性安置、灾后管理、救灾资金和物资的监管等内容,都需要充实和完善。《突发事件应对法》也没有处理巨灾的详细规定,解决不了地震灾害发生后遇到的大量法律问题。立法的缺陷,政府、公民的义务和受灾群众的权利及灾害救助的程序的不明确,导致灾害救助效率较低。

  

  (二)灾害救助资金筹集运作困难,救灾储备不足。

  

   尽管这次四川地震引起了国际和社会各界的关注,国家不断增加投入和人员与设施开展救援工作,但由于汶川地区经济较不发达,群众财富积累不多,特别是受灾户大多是生活和居住条件较差的困难户,灾民的自救能力极差。民间公益慈善组织发展滞后,开展社会募捐活动有较大困难。即便是筹集到足够的救灾资金,也会因为没有一个专门机构去管理监督,而使资金的使用效率降低。目前,我国救灾物资储备品种较为单一,难以应对特大自然灾害救助的需要。在种类和数量上,现有的物资储备库都无法应对大型自然灾害的需要。

  

  (三)政府及民众防灾意识不强,防灾减灾教育欠缺。

  

   由于灾害及其防御和救助知识在社会上的普及率低,民众对灾害的提前防御意识也比较薄弱,主动有效防灾的行为不多。防灾抗灾知识的欠缺,大大限制了政府和民众对灾害的心理承受力和应变力及救灾技能,从而影响到整个灾害防御和救助的效果。灾害现场最好、最有效的救助是自助,但这种救助是和平时的培训、演练,包括预案、法规演练以及装备操练等灾害预防和管理能力建设紧密相关,而这些恰恰是被我们长期忽略的。

  

   三、日本自然灾害救助体系的启示

  

  (一)加大自然灾害救助规章制度建设。

  

  首先,要在国家法律柜架下建立、健全适合我市的灾害救助规章制度。建议尽快制定《自然灾害救助管理办法》,并在此基础上针对不同类型灾害和灾害的不同阶段,制定更加详细的灾害预防、应急救助和灾后重建的法律法规。目前,我市突发公共事件总体应急预案包括20多个专项和30多个部门预案,大部分区县级应急预案编制已基本完成,但是,防灾规划的体系仍不健全,灾害应急预案缺乏针对性和可操作性;不同类型灾害应急预案大同小异,只有原则性的规定,缺乏具体有针对性的操作措施。其次,要尽快明确各部门职责,完善灾害综合管理的组织架构,建立一个基于法治基础之上的、权责明晰并有专门机构负责落实的、市与区县分工明确的灾害防范管理体系。此外,要通过制度建设加强对灾害的预防管理;建立灾害信息收集体系,实施及时、准确的抗灾减灾信息报告制度;健全专家咨询制度,加强抗灾保供研究工作;出版防灾救灾的普及性读物,增加百姓的防灾知识;开发救援包,增强百姓的防灾意识和自救能力。

  

   (二)构建灾害救助主体多元化的灾害保障体制。

  

  我市应建立一种以政府救灾、灾害商业性保险为主要力量,以灾害社会援助和自我积累保障为辅助力量的多种灾害保障并存的灾害保障新体系和新模式。新型灾害救助体制应强调灾害保障主体的多元化,政府、企业和盈利性事业单位、居民个人(家庭)、社会援助单位等都应作为灾害保障主体。由于灾害保障方式的多样性,应在灾害规模与受灾者自救能力不同的情况下,对救灾力量进行不同的配置。在解决重大灾害或突发性大灾时,应以政府救灾作为主要依靠力量。

  

   (三)建立市级救助物资储备仓库。

  

  目前,我市救灾物资及接收社会各界捐赠物资主要储备在市接收社会捐赠工作站仓库内。该站仓库占地面积约1000平方米,建筑面积1800平方米,设备落后,仓储面积小。从去年春运期间应急救助工作及“5.12”四川汶川地震灾害应急救援工作情况看,该救灾物资储备库无论是仓储种类,还是仓储规模,都不能适应新形势的需要。2008年市第十三届人大三次会议期间,李明华等7位人大代表提出了“关于建设市应急救援物资储备仓库的建议”,市人大内司委叶育长主任专门组织了相关视察活动,建议抓紧选址建设救灾物资储备仓库。

  

  (四)加大宣传教育力度,提高市民救助能力。

  

  目前,按照民政部要求,我市正在积极开展全国综合减灾示范社区创建工作。我市要利用这个契机,加大力度,让所有社区达到“有防灾减灾组织机构、有防灾减灾应急预案、有应急避难场所、有定期开展防灾减灾宣传活动、居民普遍掌握有必要的减灾自救技能、有减灾防灾自愿者队伍”的“六个有”目标,以确保能够宣传防灾减灾知识,增强社区居民防灾减灾意识,提高居民防灾减灾能力,完善社区防灾减灾处置预案,健全防灾减灾队伍,提高应对各种灾害的能力。

  

  

  

  

  

组团单位:市民政局
培训国家:日本
成果分类:其他
接待渠道:中日文化经济交流协会
培训时间:2009

[关闭窗口]
 
欢迎您提供宝贵信息
姓名 单位
电话 email
标题
内容
  首页 | 渠道简介 | 渠道动态 | 团组反馈 | 短期培训项目 | 中长期培训项目 | 成功案例 | 生活接待能力 | 工作指南
版权所有:中国国际人才网
China Net For International Talent
电话:+8610 68948066 传真:+8610 68468006 Email:webadmin # chinajob.com