赴美培训学习总结
作者:陕西省外国专家局
成果名称:赴美培训学习总结
成果内容:

  根据省委组织部的安排,陕西省25名正处职领导干部赴美国杜克大学“政府服务与社会管理”培训团已经按计划圆满完成了培训学习任务。此次在美国一流、世界闻名的杜克大学培训学习,虽然时间不长,但开阔了眼界、增长了见识,丰富了知识、提高了水平,感受很深、体会良多,大家一致表示,在今后工作中一定要以科学发展观为指导,把学到的先进知识和管理理念与方法结合实际运用到工作中,进一步提高工作水平和质量,大胆创新,努力工作,为建设西部强省做出更大的贡献。现就培训情况总结如下:  一、培训学习的基本情况  培训团有25名成员,分别来自除西安市的9个市和14个省级部门。在美国培训期间,邀请方杜克大学桑福德公共政策学院非常重视,授课计划和参观访问安排周密,紧贴主题,内容丰富,先后有11位教授、专家分别给我们作了报告、演讲和讲解,并一起展开热烈讨论,涉及13个主题:政府与发展、州(国家)和地方政府的组织架构、美国经济、创新与增长、政府创新、地方政府的绩效管理、评估公共支出、替代性纠纷解决办法、公共物品(提供服务的服务)、美国联邦制度及政体、社会保障政策、公共部门的信息技术、全球气候变化及政策。期间,我们还穿插拜访了杜克大学、北卡三角园区研究院、达来姆市政府、国际著名软件企业SAS公司、达来姆县税务局、北卡罗来纳州预算管理办公室及商务与经济发展署、美国环境保护局和达来姆市郊区的一个农场,实地感受了解美国联邦和地方政府的体制与运行机制、企业经营和城乡发展情况。  二、值得借鉴的一些做法  美国是当今世界最发达的国家,值得学习借鉴的东西很多。我们这次培训学习的主题是政府服务与社会管理,仅从这个角度看,大家认为主要有以下几方面需要学习借鉴。  (一)政府管理创新  美国各级政府重视、提倡并鼓励自身工作创新。他们认为在资金使用和提供服务方面有创造性的做法、新的商业运作模式、独特的合作方式等都是创新,好且有效的创新应该是降低成本、提高效率、可复制即具有推广性和可持续性的创新,并且认为公共预算时期是进行创新的最佳时间。政府作为提供公共产品和公共服务的公共部门,其创新有四类:一是商业模式创新,就是改变机构的结构或财务模式以提供项目和服务或支持操作运营,如美国国税局将纸质报税改为电子报税;二是操作过程创新,就是在战略角度或者核心过程提高效率和效力,通过内部的改善使运营者和外部消费者同时受益,如集中薪酬发放管理;三是产品服务创新,就是创造新的项目、服务;四是管理创新,就是改变管理实施的方式,或修改传统的组织结构,以更好地接近或实现组织目标。  为鼓励创新,美国各级政府都设立了创新奖,联邦政府对州政府、州政府对县或市政府、政府对个人的创新分别建立了奖励机制。比如,国家情报总监办公室的智能社区民警联合值日项目就获得了联邦政府的创新奖。再比如,哈佛大学肯尼迪政府学院的Ash民主治理与创新研究所在1986年设立政府创新奖,该项奖励属联邦政府创新奖,已通过400家政府机构认证,奖励基金高达2000万美元,任何美国政府的下属单位都可以申请,迄今已有187个项目分别获得10万美元奖励。又比如,夏威夷州政府设立了夏威夷州长创新奖,隶属于中央服务部门的会计与综合服务部,因实施了数个水资源保护和效能提高措施而获得2009年夏威夷绿色商务奖。任何政府部门、下属单位和个人每年都可以在一定时期申请相应的创新奖,由独立的专家委员会评判决定获奖项目,评判标准注重创新项目的新颖性、效力、影响力、可复制性。如2009年Ash研究所政府创新奖评比进入决赛的项目中,有的改进了社会服务部门的效率,比如Maine的儿童福利改革;有的创造性地使用高新技术,提高了服务水平,比如社会安全局的视频服务;有的提供解决方案以振兴地方经济,比如芝加哥公立学校地区培训新领导人;有的提高了政府的透明度,完善了决策体系,降低了成本。美国政府的这些做法推动了政府部门的工作创新,对提高政府工作水平和质量产生了积极作用。   (二)政府绩效管理   美国政府管理的科学性、高水平体现在其管理的公开化、目标化、具体化、数字化方面,绩效管理和公共支出评估是地方政府部门实施管理的重要手段之一。以北卡来罗纳州为例,绩效管理由绩效衡量和绩效预算构成。绩效衡量是确立使命陈述、服务目标和可量化目标的过程,是建立业绩度量方式的过程,是业绩管理和预算的基础。绩效通过三个指标衡量:一是产出,即劳动工作量和所提供服务的量;二是成果,即提供服务的质量,以大众满意度表示;三是效率,即投入和产出的比例关系,以单位产出的成本表示。地方政府在各部门绩效衡量的基础上制定绩效预算,将业绩度量延伸应用到年度财政预算中。具体操作过程和时间安排为:12月份由州、市(县)委员会提出而由民众投入工作,1月份由预算执行官通过发表方针、指南、表格和手册等开始整个过程,3月份部门主任递交预算请求、业绩指标和工作计划,4到5月份提出准备好的预算,5月份在正式采纳预算之前召开会议研究讨论,6月份预算以法令条例形式颁布执行。年度预算包括预算工作表和年度工作计划,预算工作表中各项目应完整且应递交费用分项请求和各自更新的目的、量化指标和目标,年度工作计划中需递交各项目的优化策略。  政府在实施绩效管理过程中,为了推广并拓宽政府的业绩量化,便于在参与的单位中做出比较并鼓励其为改善服务而使用数据,还在居民垃圾收集、警务工作、消防工作、河道养护、道路保养维护等10个方面,应用成本会计方法建立绩效衡量的基准和数据库,提供业绩和开支数据,发布绩效和成本数据报告,内容包括绩效量化指标(图表和均值)、市政概貌、成本组成、服务概况和解释性信息,其中成本有直接成本(工资、福利和运作开支)、间接成本(按比例计算的支持功能成本)和资本成本(用于提供服务的设施和设备的折旧)。每一年采集报告数据、建立绩效衡量基准的过程为:6月30日上一财政年度结束,8月分发服务和会计表格,10月完成表格填制,11或12月初召开数据修正会议,次年1月初分发报告草案、月底分发最终报告。这些绩效衡量数据和基准是政府编制预算、比较工作优劣的基础。  另外,政府的公共支出也有系统严格的评估方法,政府实施的项目都要从金融角度(财务价值,即我们所说的经济价值)和经济角度(经济价值,即我们所说的包括社会价值的综合价值),比较项目的财务净现值和经济净现值,进行严格有效的评估。这种决策方式降低了政府公共项目的成本,提高了公共支出的效益。  (三)社会纠纷解决  强调个体权利、尊重合约、保护资本主义私利和法律至上是美国传统文化的重要特点,这就决定了美国社会的矛盾纠纷基本上都通过法律手段解决。随着时代的进步和社会的发展,原有司法程序四个阶段即诉讼、仲裁、调停、协商的后两个逐步成为处理解决大量纠纷的主要阶段和方式,这就产生了处理矛盾纠纷的另外一种方法即替代性纠纷解决方法。替代性纠纷解决方法是不通过法律、替代法律,仅通过协商与调停解决纠纷。在1900—1940年,随着工会崛起,劳资矛盾突出,工人罢工和社会冲突增多,替代性纠纷解决方法应时而生。1940—1960年是二战及恢复时期,社会冲突不明显。1960—1970年是美国经济转型时期,社会冲突增加,替代性纠纷解决方法逐步运用于其它领域。1980年后,替代性纠纷解决成了大学的新兴专业,目前全国有80所大学开设了这一专业,一些大学还有该专业的硕士、博士学位授予权。现在,许多城市都成立了非赢利性的纠纷解决中心,由民间筹办,经费来自政府拨款,工作人员大多数为志愿者,少数为雇佣的领薪员工,调停员需有资格证书。如北卡来罗纳州就有15个纠纷解决中心,大约1000名律师有调停资格证,其中30名是专职调停员,其余均为兼职。纠纷发生后,当事双方申请解决时,需交少量费用,在一般的纠纷解决中心,对一般纠纷,收入不高者一次性交10美元;对较大的纠纷,收入较高者交50美元。较大的纠纷解决中心按时间收费,一般为每小时70美元。当事人聘请律师需另外付费。当事双方在法官指定的调停员调停下协商解决纠纷,小纠纷一般调停协商一次,离婚纠纷一般三次,较大的纠纷需多次调停。调停员不具有执法权,调停协议也不具有强制性,但协商后仍不能解决或达成协议不能执行的,才由法官强制审判和执行,并对相关者处以罚款。现在大约90—95%的矛盾纠纷在纠纷解决中心通过协商调停解决,极大地促进了社会和谐。  政府在制定公共政策过程中也广泛应用替代性纠纷解决方法。在制定公共政策、实施公共项目时,为了更好地谈判和解决问题,更好地让公众参与,更好地执行政策和实施项目,地方政府也优先使用替代性纠纷解决方法。一般程序是:就某事件提出建议,达成一致意见—→提出相关政策—→制定具体措施—→推广—→统一解决纠纷。具体做法是:在探索阶段,与参与者一起研究问题、程序等,提出关注点,了解相关各方的需求信息,探索各种可能情况;在磋商阶段,请受影响群体或公众参与,对政策草案进行评价,提出建议,找出关键问题,讨论各种选择,号召采取行动;在咨询阶段,成立独立专业的专家委员会,就各种选择、建议或决定提出一致或多数人同意的建议;在决定阶段,制定颁布在各机构和相关团体共识基础上达成的政策、诉讼或规则协议;在执行阶段,执行合作行动和战略计划的多方协议。美国政府运用替代性纠纷解决方法作决策,提高了政策制定和公共项目实施的科学性,得到了广大群众的理解、参与和支持,维护了社会和谐与稳定。  (四)信息技术应用  美国各级政府广泛应用信息技术,都是在万维网(即国际互联网)上办公,并且要求所有政府雇员必须保留自己的办公文档和电子邮件以备公众查阅,被称为技术型政府和阳光政府。应用信息技术和在互联网上办公,使政府工作人员学到了以前不能学到的东西,增强了创造性,提高了工作效率,政府也得以利用更好的劳动力配置,为社会提供更多的公共产品和服务,创造了更多的公共价值,降低了政府的运行成本。并且,能更好地吸引广大民众了解政府工作,参与政府决策,支持政府开展工作,大大提高了政府管理和服务的水平与质量。同时,还增加了政府的透明度,有利于民众更加有力地监督政府,有效防止了腐败。  随着信息技术的进步,美国政府的电子政务发展也出现了新的趋势。目前,在信息传输方面,开始运用纤维和无线传输接收技术,如手机、许可频段、Wi-Fi、 WiMax等;在硬件和软件方面,开始出现服务器虚拟化、小巧的客户机、地表信息系统、掌上移动电脑等;在应用方面,信息技术开始大量应用于自助服务、公共观察(安全和监控)、企业资源计划等。尽管普遍认为政府应用高新技术要比私营企业晚10—15年,但美国各级政府仍然在大量引用新技术,不断提升电子政务的水平。迄今为止,美国政府的电子政务发展已经历了第一阶段(网站提供当地政府有限信息)、第二阶段(网站提供当地政府的交互信息),当前正处于第三阶段(网站允许公民重设和回馈信息),已经出现了向第四阶段发展的趋势。第四阶段是社会媒体为政府服务提供网络和链接,专家称之为“政务2.0”,其模式是“技术+社会+商业”,就是政府利用社交网站、百科网站、社会书签(标签)、博客和其它工具等社会网站获得和发布信息。比如,许多政府将自己的网页挂在社交网站上,因为年轻人不愿上政府网站,把政府网页挂到社交网站上,可争取更多的年轻人了解政府情况,还可把公共信息传到年轻人的手机上。如,社会书签(FLICKR)是图片保存系统,网民可随时将看到的东西通过手机发到网上,政府可及时获得相关信息。再比如,YOUTUBE视频网站很火,政府就将大量视频贴上网,与年轻人进行广泛沟通,还将政府管理和服务做成游戏放到网上,让儿童了解政府。当然,电子政务遇到的安全保障、隐私权保护等问题也引起了政府的关注。  (五)创新决定增长  美国是当今世界最重视创新的国家之一,不仅体现在政府管理方面,而且体现在经济社会发展的各个领域。特别是在经济增长和发展方面,创新已成为决定性因素。理论界和实际工作者普遍认为,在经济增长中,增加资金、物质资源和劳动力等生产要素的作用是有限的,要素生产率提高的作用是无限的,只有通过提高生产率才有可能实现经济的可持续发展,也只有创新才能推动新知识创造,提高生产率。创新是广义的,不仅包括设计、发明、创造、科学发现等科技创新,也包括新产品、新服务、新管理技术、新商业模型、新市场开拓等非科技创新。持续不断的创新动力来源于公平的激烈竞争、强烈的牟利需要和消费者的无限需求。同时,创新还需要贸易自由的市场体系、公平公正的竞争环境、健全有力的法律保障和激励有效的政策制度。为了鼓励支持和保护保障创新,美国在刺激储蓄与投资、保障贸易自由、确保市场开放竞争、保护知识产权、增加人力资本积累、监管政府职责和维护社会政治稳定等方面,都制定颁布并严格实施了一系列周密健全的法律法规和相应有效的税收政策。  始终鼓励创新、大力支持创新的做法为美国经济社会发展提供了源源不断、经久不衰的动力,使美国自20世纪以来一直执世界经济和科技发展之牛耳,保持了经济、科技和军事的世界霸主地位。1980年以来,美国经济结构变化呈现以下趋势:以服务业、知识产业为主的第三产业在国民经济中所占比重日益增加;制造业所占份额日益减少,制造业的产品产量和就业人数比产值下降更快;农业、矿业和林业等的份额依然很小(不到3%)。这充分说明制造业着重向高科技行业集中,整个国民经济依靠创新推动的生产率提升。例如。北卡来罗拉州是传统的农业州,曾长期以传统农业和纺织、烟草、家具等传统制造业为主导产业,近30年来,通过产业政策引导,将纺织业、家具制造等转移到中国等发展中国家,大力发展电子信息、电脑软件、生物制药等产业,已完成了从劳动密集型产业向高科技产业的转型和现代工业对大部分传统农业的替代,形成了以高科技研发、电子信息、生物制药、旅游观光及现代农业为主体的经济格局,因而,在这次经济萧条中受到的影响很小,甚至几乎没有受到什么影响。  三、几点感受体会  在课堂学习和参观访问中,我们通过听、看、问,联系实际,深入思考,交流讨论,加深了许多感悟,升华了不少体会,主要有以下四点。  第一,要坚定信念,坚定不移地走中国特色社会主义道路。我们学习美国,但决不能照搬照抄,因为美国也有其自身缺陷。美国是联邦制国家,实行权力分享和相互制衡。其优点是:各州可以制定自己的法律和政策,允许不同的政策、主张或法律存在,联邦制定一项政策或法律,先在一个州试验,再推广到其他州,可以减少法律和政策的盲目性;也给不同价值观念的人们留下政治、文化、生活的空间,允许不同思想行为的存在;各地方可开展竞争,激发更多的创造性和灵活性。其缺点也很明显:联邦政府与州政府的责任不清,在重大突发事件面前,公共应急体系较为薄弱。比如,2005年新奥尔良等地遭遇了历史上罕见的飓风袭击,美国政府从联邦到地方,反应迟钝,行动迟缓,救援不力,灾情失控,百姓深受其害。另外,联邦制下各州各行其是,当联邦法律与国际法、州法律出现矛盾时,难以协调;在需要履行国际义务时难以统一思想和行动。比如,美国是世界消耗资源最多的国家,其人口只占世界的5%,但消耗世界物质资源的25%;也是排放温室气体最多的国家,现在每年排放量占世界总排放量的20%,1850年到现在仅排放的二氧化碳占世界排放总量的30%。恰恰是这个应该负最大责任的世界头号强国,在全球签订控制温室气体排放的《京都议定书》时,就因为各州的意见不统一导致国会没有通过,而不予签字。美国政府的这一做法不仅引起国际社会的哗然和不满,也引起其国内有识之士的非议。  美国的某些传统价值观念也有其局限性。比如,美国在现有医疗保障制度下,约有5000万人没有任何医保措施。医疗保险改革是奥巴马政府内政的主要议程之一,但这项惠及全国1/6人口的改革却在美国国内引发了极大争议,不仅医生协会、制药公司、医院、保险公司等利益集团反对,而且相当一部分不属于任何利益集团的人也反对。其根本原因在于,医改新政与美国传统价值观发生冲突。美国人对政府干预市场、国家控制社会的戒心和疑虑根深蒂固,对政府主导医疗和国家控制医保的任何措施都始终保持高度警惕性。这也是此前半个世纪以来历届总统医改遇阻的本质原因。宁肯让1/6人口不享受任何医保,也要固守传统价值观而反对改革,还谈什么平等博爱?因此,我们在向美国等西方发达国家学习时,既不能僵化死守、固步自封,也不能盲从照搬、全盘照抄;既不能妄自尊大,也不能妄自菲薄。要一切从实际出发,从我国的国情出发,在科学分析和判断的基础上进行合理的吸收和借鉴,最核心的是要始终坚持走中国特色社会主义道路,因为这是被历史和实践反复证明并为全国各族人民所拥护的唯一正确道路。  第二,要加快发展,坚定不移地实践科学发展观。建国60年特别是改革开放以来,我国经济社会发展取得举世瞩目的伟大成就,国家面貌和人民生活发生了翻天覆地的巨大变化,激发了中华民族的民族自豪感,也赢得了国际社会的赞誉和尊重,但是我国仍然是发展中国家,与美国这样的发达国家相比,差距还非常大。2008年,美国的GDP高达14.2万亿美元,人均GDP达到4.58万美元,分别是我国的3.3倍和14.4倍。美国城乡生态环境良好,基础设施完善,高速公路、通信设施、水电供给、城市绿地、道路林带、公共交通、居民住宅的覆盖率和保有率以及城市污染治理水平都比较高,除去干净整洁的道路和规划有序的建筑外,处处不是修葺整齐、绿茵如菌的草坪,就是生长旺盛、茂密成片的树林,有些看上去就像未开发的原始森林,看不出城乡差别,基本实现了城乡一体化。即使是沙漠地区,也保留了自身的原始风貌,没有被破坏的痕迹。尤其是基础设施规划与建设富有前瞻性和科学性。美国的基础设施建设在20世纪50年代前基本上都完成了,经过50多年甚至100多年的使用,绝大多数仍在正常发挥作用,并不落后,现在很少见到城市道路和地上地下管线的翻修、维修和重建现场。美国民众文明、礼貌、有序。在几乎所有的公共场合,都能看到人们自觉排队,自觉维护秩序,几乎没有高声喧哗的现象。车辆、行人各行其道,自觉遵守交通规则,严格执行红绿灯指示,行人不随意穿越马路、大街,车辆自觉给行人让路,等等。  看到此情此景,我们更加清醒,也更加深刻地认识到,我们要建设繁荣富强文明的社会主义现代化国家,实现中华民族的伟大复兴,还有很长的路要走,需要几代人甚至十几代人的不懈奋斗,我们每一个中国人特别是党员干部,必须始终牢记发展是硬道理、是第一要务的思想,全面贯彻落实科学发展观,聚精会神搞建设,一心一意谋发展,不动摇、不懈怠、不折腾,埋头苦干、勤奋工作、持之以恒,把中央的各项方针政策和决策部署与省委的每一项安排部署和具体措施落到实处,全面推动经济建设、政治建设、文化建设和社会建设,协调推进物质文明、政治文明和精神文明发展,大力开拓创新,加快自身发展,早日把陕西建成西部强省,为中华民族的伟大复兴做出重要贡献。  第三,要不断完善,长期大力实施目标责任考核制度。在全省实施年度目标责任考核制度,是2007年新一届省委领导班子贯彻落实党的十七大精神的重要举措,是省委省政府推动全省工作的总抓手。实施两年多来,取得了显著成效,赢得了全省广大干部和群众的一致肯定与广泛赞誉。我们在这次学习和考察中了解到,绩效管理、绩效预算和公共支出评估等美国各级政府普遍应用的管理方法,其实也是政府目标责任考核的具体操作方式。由此,我们更进一步加深了对省委实施年度目标责任考核制度的理解。我们深刻地认识到,年度目标责任考核制度是目前发达国家加强政府服务与管理的思想理念和方式方法,代表了政府管理与运作方面世界最先进的发展方向。在全省实施这项制度,是省委领导班子密切结合陕西实际、坚决贯彻落实党的路线方针政策的具体实践,是省委领导班子紧跟政府管理的发展潮流、运用世界先进管理方法的重大创举,是省委领导班子坚持与时俱进、勇于开拓创新的具体行动,是省委领导班子建设学习型政党、不断提高全省各级党委政府的执政能力和执政水平的制度保障和长效机制。我们要广泛实施、长期坚持,同时应该不断完善,特别是在规范化、具体化、数字化、标准化方面下功夫,尽快建立各项具体工作的数据库,不仅将考核结果应用到考察任用干部、推动工作等大的方面,还要应用到财政预决算、减少政府开支、提高财政资金效率等具体方面,以此推动科学发展、提升政府服务与管理的质量和水平。  第四,要适时调整,充分发挥经济政策的引导调节作用。美国的一些经济政策很具体、很有针对性。比如,税收政策中有些税种的设置很有意义。美国法律允许饲养狗、猫等宠物,但养宠物的并不太多,因为许多地方每年对饲养宠物征税,并且对饲养宠物有一系列的法律规定,美国朋友戏称,在美国养一只小狗比养一个孩子的成本大的多。我们国家现在养狗成风,有些地方甚至狗多成灾,引起许多群众的不满。因此,各地也可以对养猫、狗等宠物征税,通过经济政策引导和调节一些人的这种喜好。  再如,美国各地都征收财产税,这是大部分地方财政收入的主要来源之一,个人和企业每年都要按照当年的市场评估价值和一定的税率为其所有的房产、地产等财产纳税,这在一定程度上限制了囤积多占并闲置房地产的行为,对抑制房地产价格上涨发挥了积极作用;同时对缩小贫富差距起到一定作用。我们国家这几年房地产价格居高不下,尽管去年下半年一些地方的房价有所下跌,但近期又是全国涨声一片,绝大部分地方房价大大超过了普通群众的经济承受能力;而且,人口众多,土地资源相对稀缺,保护土地、有效合理开发土地的任务更为艰巨;另外,贫富差距较大,基尼系数已经超过了国际警戒线,可能为社会的和谐稳定埋下隐患。因此,我们认为,应该像美国一样征收房地产税,规定企业和个人每年都要按照当年的市价评估值为其所拥有的房地产缴税,并按照占有面积执行累进税率,这样既可以增加政府的财政收入,也可以在一定意义上限制多占甚至囤积房地产的现象,减少房地产需求量,抑制房价过快上涨,真正让缺房群众买得起房、居有其所,同时还可以对缩小贫富差距,保护耕地资源、提高土地利用率发挥积极作用。

2009年美国杜克大学公共政策学院谭教授在为学员授课2009年学员们正在美国杜克大学认真听讲

中共陕西省委组织部赴美培训团 2009年10月20日

组团单位:陕西省委组织部
培训国家:美国
成果分类:其他
接待渠道:美国杜克大学
培训时间:2009.10

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